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一、引言
開發區作為我國改革開放的新生事物和重要象征，在招商引資、促進地方經濟發展方面起到了“領頭雁”、“排頭兵”的重要作用，同時開發區的體制機制創新對經濟體制和管理體制改革也起到了重要的催化作用。2019年11月，河南省委辦公廳、省政府辦公廳發布《關于開發區體制機制改革創新的意見》（豫辦[2019] 21號），為河南省開發區體制機制改革、實現高質量發展提供了指引和方向，將帶來河南各開發區新的發展高潮，成為本地未來新的經濟增長極、改革開放的新高地、現代化治理的先行區、科技創新引領區。
駐馬店各開發區按照省委、省政府的要求，借這次改革的契機，也正在大力推進體制機制改革，實現本開發區及本地經濟的跨越式發展。本文以綜合保稅類型的A開發區為例，對開發區的經濟機制改革進行研究，提出一套差異化的改革方案，希望能為駐馬店各開發區體制機制改革提供借鑒和思考。
二、A開發區的發展現狀及存在的問題
A開發區2014年11月獲國務院批準設立，規劃面積3.03平方公里，一期建設面積1.045平方公里，2016年6月7日順利通過國家驗收，2016年12月30日正式運行。目前，一期完成投資15億元，已建成投入使用辦公大樓1棟15層3.9萬㎡；查驗倉庫1棟；加工廠房5棟14萬㎡；物流倉庫4棟3.2萬㎡，其中冷庫1棟4000㎡；職工餐廳、職工宿舍等配套設施建設的前期工作已基本完成。截止2019年12月15日，今年完成一線進出口總值7.4億元，企業總數達到40家（加工企業6家、貿易物流企業34家）。近期還規劃了50平方公里左右的網外產業配套區，進一步拓展了本區的發展空間和輻射半徑，并按照“一區多園”的規劃布局食品加工、醫療器械數字化加工、集成電路芯片加工、光電產業、倉儲物流等多個產業園區。
A開發區成立以來雖然取得了一定的成績，但由于成立時間較晚，其管理運營的特殊性、專業性很強，發展中還存在不少問題，仍有以下短板需要補齊：機制體制需進一步改革創新、配套設施需進一步完善、專業人才需進一步引進、融資渠道需進一步拓寬、招商政策需進一步優化。A開發區管委會領導清醒地看到了本區存在的這些問題，借著本次改革的契機，邀請我方一起為本區把脈問診，共同制定體制機制改革方案。
三、A開發區體制機制改革的整體架構設計
根據《關于開發區體制機制改革創新的意見》文件精神，結合A開發區的實際情況，確定采用“管委會（工委）+公司”模式，實行“一區兩制”、“一區多園”的管理體制。“一區兩制”是指“圍網海關監管區”采用“管委會（工委）+第三方托管公司”模式，“網外配套區”采用“管委會（工委）+開發公司”模式；“一區多園”是指根據“一區多園”的規劃，建立“一區多園”的管理體制——各專業園區分別成立一套相對獨立的管理團隊，并加強“一區多園”的聯動協調和考核評比機制,對考核先進的專業園區及管理團隊予以獎勵，對考核落后的專業園區及管理團隊予以懲處。
（一）管委會（工委）是市委市政府的派出機構，由市委市政府授權管理開發區的相關事務，實行企業化管理。管委會（工委）行使落實發展規劃、推動政策落地、協調服務企業、促進產業發展等經濟管理職能，并根據開發區管理實際需要，承擔必要的行政審批、審批前置等行政管理服務職能。剝離開發區內的社會事務管理職能，由市相關職能部門和街道辦事處負責，建立管委會（工委）、相關職能部門和街道辦事處的聯席會議制度，承擔社會事務的相關職能部門和街道辦事處應積極配合、優先滿足開發區發展的需要。在職能部門設置和崗位設置方面，按照“大部門、扁平化”管理，由管委會（工委）自主決定機構設置和崗位設置。按照“一區多園”的管理體制，做大做強專業園區的管理團隊，除規劃制定、行政審批等必要的職能由管委會統一承擔外，其它如園區運營管理、招商引資等職責全部下放到專業園區的管理團隊。
（二）開發區“圍網海關監管區”由開發區管委會（工委）從上海等發達地區引進一家具備開發區成熟運營經驗的第三方公司進行托管，該公司負責“圍網海關監管區”的運營管理、招商引資、企業服務等工作，明確雙方的權、責、利，制定考核評價目標和對應的獎懲機制。“圍網海關監管區”的相關行政管理職能則交由開發區管委會統一承擔。
（三）設立A開發有限公司（以下簡稱“開發公司”）。開發公司在管委會（工委）授予的權限范圍內獨立運行、市場化運作、自負盈虧，主要承擔“網外配套區”的資源整合、投融資、建設運營、招商引資、產業服務、基礎設施的市場化供給、企業的社會化服務等適宜企業化運作的職能。開發公司采用“1+N”母子公司的集團化運作模式。母公司可由開發區管委會（工委）引入一到兩家上海等發達地區的開發公司共同持股（開發區管委會（工委）持股比例不低于51%）。根據“一區多園”的規劃，分別設立N個園區開發子公司，每個子公司負責本專業園區的投資建設、運營管理等工作；亦可按照投資建設、招商引資和產業運營、產業引導和發展基金的運營管理、經營性物業（含創新創業基礎設施）開發、物業管理和餐飲服務、勞務派遣等不同業務板塊設立若干子公司。子公司的股權結構可以多元化，引入國內領先的、有成熟片區開發經驗的知名企業或園區入住企業參股，實行獨立的市場化運作。母公司主要以資本為紐帶，按照管委會（工委）的授權對下屬子公司的經營業務進行規劃引領。
四、A開發區體制機制改革的主要措施
（一）行政審批和通關管理制度改革
A開發區行政審批制度改革遵循“自己的事情自己做”的原則，設立企業服務中心和海關監管服務中心，作為區招商服務、商事服務、政策咨詢和通關管理一站式服務平臺，為入園企業提供招商咨詢服務（含財政扶持專項資金申請、受理等）、通關咨詢指導、企業設立及注冊登記服務、扶持政策兌現及后續服務等。對屬于市本級職能部門審批權限的事項，由各職能部門在開發區綜合服務大廳設立受理審批窗口，并通過采取刻制部門“2號章”的方式，在開發區完成審批和蓋章；對于應屬上級職能部門審批權限的事項，積極爭取在開發區設立受理審批窗口，條件不成熟的對接建立行政審批的“綠色通道”。通過“一枚印章管審批”、“一支隊伍管執法”、“一張網絡管服務”，實現開發區行政管理效能提高的目標。
（二）人事管理和薪酬制度改革
1.管委會（工委）主要領導以外的班子成員以及招商引資和專業崗位急需的管理人才、特殊人才，采用公開選聘的方式，實行特崗特薪、特職特聘。
2.各專業園區的管理團隊不設行政級別，全部公開招聘。并實行任期目標制，簽訂任期目標責任書，完成任期目標的給予獎勵，未完成目標的不發獎勵、差距較大的可對管理團隊整體解聘。
3.管委會（工委）工作人員實行全員聘任制。現有在編人員在保留編制的基礎上參與競聘，編制外其他人員全部按照崗位需要面向社會公開招聘，簽訂勞動合同，不納入編制管理，聘用期滿、重新聘任。編內編外人員的薪酬制度按照市場標準統一執行。
4.實行全員績效考核。建立企業化崗位考核機制，采取全員KPI（關鍵業績指標）考核方式，指標層層分解，形成“管委會（工委）-部門-個人”三級崗位KPI指標考核體系，以考核目標為導向，分類考核。考核結果作為評優評先、獎罰激勵、職務調整、崗位變動及人員續聘、解聘的依據。
5.實行績效工資制。自主制定與崗位和考核直接掛鉤的崗位績效薪酬分配辦法，按照多勞多得、優勞優得，內部搞活分配的原則，堅持正向激勵為主，變鐵工資為活薪酬，建立企業化市場導向的薪酬分配機制，讓優秀人才留得住，讓外部人才引得來。
（三）資金籌措模式改革
1.財政資金。遵循“自己的錢自己用”的原則，對開發區繳納的城市建設配套費以及土地出讓金、市區兩級的所有收益，按收支兩條線原則，全額用于支持開發區建設；開發區內形成的稅費收入地方留成全部返還開發區財政，用于支持開發區建設。
2.市場化融資。由開發公司負責通過商業銀行等金融機構融資，推動發行政府債券和企業債券的方式進行市場化融資。
3.對接政策性銀行。加強與國家開發銀行、中國進出口銀行等戰略合作，積極爭取政策性銀行對開發區基礎設施建設項目和區內企業的信貸支持，建立區內企業申請政策性資金的“綠色通道”。
4.多元化投資主體。通過招商引資、政府與社會資本合作（PPP）、發起產業引導和發展基金等方式引入其它投資主體參與開發區的開發建設和運營管理。
（四）招商引資制度改革
1.建立全市共建共用的招商機制。按照市場導向、優勢互補、利益共享、集約開發、可持續發展的指導原則，建立全市各縣（區）共建共用開發區的招商機制。對各縣（區）引入綜合保稅區的項目，除享有市政府鼓勵招商引資政策外，同時享受綜合保稅區內有關優惠政策。綜合保稅區和項目引進縣（區）政府雙方共享招商引資成果，實際利用外資、進出口總額、工業總產值，綜合保稅區和項目引進縣（區）可雙重考核認定。
2.建立托管公司、開發公司和社會投資主體的市場化招商機制。對開發區的托管公司、開發公司以及其它參與開發區建設運營的投資主體，制定招商任務目標、明確相應的獎懲機制，鼓勵它們運用市場化的手段開展招商引資工作。
3.積極探索適合開發區發展的中介招商和委托招商機制，對市場化中介機構、社會組織及社會引資人引進的項目，根據引進項目的類型和形成固定資產投資額給與一定的獎勵。
（五）考核激勵機制改革
開發區將按照河南省產業集聚區高質量發展考核評價辦法的要求，結合開發區的產業類型以及“一區兩制”、“一區兩園”的特點，設置業務總收入、進出口額、進出區貨值、注冊外資實際到賬、規模以上企業數等指標進行重點考核評價，并將考核評價結果與管委會（工委）干部考核掛鉤、與開發區工作人員的聘任、升職、薪酬發放等掛鉤，與托管公司的獎懲機制掛鉤、與開發公司及子公司的經營業績評價掛鉤。網外配套區實行帶方案出讓土地、土地價格與稅收收入、進出口總值掛鉤辦法，推動開發區從粗放增長轉向集約增長。
五、開發區體制機制改革建議
通過對A開發區體制機制改革研究、我們基于開發區體制機制改革的趨勢或方向，對駐馬店各開發區的體制機制改革提出如下建議：
（一）由優惠政策競爭轉向制度優勢競爭。過去，開發區主要靠基礎設施條件和優惠政策吸引投資者，但目前各地各種園區的扶持政策已經大同小異，國家也在清理各種財稅優惠政策，近年來開發區間吸引投資的競爭，已經變成制度創新、政府效率、服務體系的競爭。因此，開發區的體制機制改革就需要大膽創新，通過改革降低交易成本和制度成本，從而帶動招商引資和開發區的經濟發展。
（二）管理體制的去行政化。目前大部分開發區實行的都是準政府管理體制，在十九屆四中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，開發區應該進一步推進管理體制的改革，建設服務型的管理體制——在部分機構設置和管理者任命方面去除行政級別的限制或要求、在人員聘用方面減少甚至是取消編制的數量。
（三）運營管理的專業化、市場化。從實踐經驗來看，國內一些發達地區開發區的市場化程度較高，更多采用以市場為主導、專業機構負責運營的管理體制。對于開發區基礎設施投資建設、招商引資服務、資本運作和部分公共服務等事項，不必都由政府來承擔，由專業化的機構來做，“專業的人做專業的事”可能會帶來效率的提高。可以將開發區的行政管理與運營管理事項相分離，將開發區運營管理方面的整體或局部、或某方面事項，明確運營機構標準和要求,向社會公開選擇合法的、有實力的運營機構，由運營機構負責管理和運營。
作者簡介：
馬國臣（1967-），男，河南南陽人，上海財經大學PPP研究中心副主任，上海竑壹管理咨詢中心（有限合伙）合伙人，研究方向：公共管理，PPP。
張旭東（1981-），男，河南許昌人，上海財經大學博士后，上海竑壹管理咨詢中心技術總監，研究方向：公共經濟學、政府治理。
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