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地方政府適度舉債融資對解決基礎設施和公共服務的資金不足、促進地方財政的可持續運行均有著極為重要的意義，在不同的發展時期，國家出臺了不同的融資政策，地方政府選擇了不同的融資渠道，在取得大量成就的同時，往往也伴隨著風險問題。按照時間分段，本文把我國地方政府融資渠道和融資政策進行了研究，相關結論或能為地方政府融資提供借鑒。
一、政府不得舉債，發展融資平臺（1994年-2009年）
（一）政府舉債渠道受限
1994年通過的《中華人民共和國預算法》規定：“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。至此之后，地方政府的發債行為被禁止。中國人民銀行1996年《貸款通則》規定：“本通則所稱借款人，系指從經營貸款業務的中資金融機構取得貸款的法人、其他經濟組織、個體工商戶和自然人。”此條規定對貸款主體進行了明確界定，貸款主體問題導致地方政府不能向銀行貸款融資。
1994年預算法和貸款通則的施行，使地方政府無法通過發行債券與貸款這兩種融資渠道進行融資，當時的政策也沒有給地方政府提供其它合規的融資渠道。
（二）地方政府發展融資平臺公司
由于無法通過合規的渠道直接進行融資，地方政府為了解決基礎設施建設資金短缺的問題，成立以城市建設投資為主要職能的公司（城投公司）進行投融資，即“地方政府融資平臺公司”。
地方政府融資平臺公司第一輪快速發展是在1997年的亞洲金融危機爆發后，中央政府為刺激經濟增長，掀起了一輪基礎設施建設熱潮。地方政府順勢通過城投公司融資，大力推進基礎設施建設，地方政府融資平臺公司得到鞏固、發展。
地方政府融資平臺公司第二次發展機遇是在2008年，為應對國際金融危機，中央政府加大基礎設施建設投資力度，提出“四萬億”的經濟刺激計劃，確保國民經濟平穩增長。與此呼應，中國人民銀行、中國銀監會發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》（銀發〔2009〕92號），提出支持地方政府融資平臺公司發展，以拓寬基礎設施建設融資渠道，使政府融資平臺公司得以鞏固、發展、壯大。
二、清理平臺債務，放開政府債券（2009年-2013年）
（一）融資平臺增長過快凸顯弊端
地方政府融資平臺公司的爆發式增長也帶來了一系列的問題：一方面是地方政府融資平臺公司在數量和融資規模上急劇擴大，幾乎到了失控的邊緣，到2009年末地方政府各級融資平臺公司多達3800多家，其中70%以上為縣區級融資平臺公司，負債規模突破5萬億元；另一方面以平臺名義獲得的資金管理沒有納入政府預算管理，監管不嚴導致資金使用混亂，效率低下。
（二）清理平臺公司債務
為應對地方政府融資平臺公司爆發式增長帶來的問題，國務院及各部委出臺了一系列的政策文件甄別清理平臺公司債務。《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號文）要求地方各級政府全面清理平臺公司債務；銀監會、發改委、財政部等部委相繼發文，內容涉及進一步清理甄別平臺公司債務、允許平臺公司發債、阻斷政信合作三方面。銀行對城投公司貸款審核日趨嚴格。
（三）放開地方政府債券
2009年全國兩會政府工作報告中提出安排發行地方政府債券，中央代發2000億元地方政府債券以支持積極的財政政策，財政部印發《2009年地方政府債券預算管理辦法》，地方政府不得舉債的規定得以突破。
隨著分稅財政體制的不斷完善和資本市場改革的深入發展，我國地方政府城市建設職能進一步加強，公開進行債券融資成為地方政府必然的選擇。2011年10月，財政部印發《2011年地方政府自行發債試點辦法》，進行地方政府債券發行模式改革。《辦法》以上海、浙江、廣東、深圳四省（市）為地方政府自行發債試點地，試點省（市）在國務院批準的發債規模限額內，自行組織發行3年和5年期本省（市）政府債券 ，并可實行年度發行額管理。此次改革，使地方政府自行發債得以放開。 2013年起，進一步增加了江蘇和山東成為“自發代還”試點地，并適度延長了發債期限（3年、5年和7年）。
三、規范政府舉債，推廣運用PPP（2014年-2017年）
（一）政府舉債方式規范化
1. 2014年預算法是嚴控地方政府舉債的開始
2014年通過的《預算法》第三十五條：“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。”此項政策對政府舉債的方式和規模進行了明確的規定，對地方政府債務進行嚴格把控。
2.《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）強化了地方性債務管理
（1）賦予地方政府依法適度舉債權限。經國務院批準，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。
（2）建立規范的地方政府融資機制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。
（3）鼓勵勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。在此文件中，明確提出推廣使用政府與社會資本合作（PPP ，Public-Private Partnership）模式，這是在全國大規模推廣應用PPP模式的政策開端。
（二）推廣政府和社會資本合作模式
1.財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）明確，推廣運用政府和社會資本合作模式是國家確定的重大經濟改革任務，對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。
2．財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知 》（財金〔2014〕113號）保證政府和社會資本合作項目實施質量，規范項目識別、準備、采購、執行、移交各環節操作流程。
3.國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）對政府和社會資本合作的重要意義、主要原則、項目范圍及模式、加強政府管理及政策保障等方面提出了指導意見。
出臺的一系列政策對PPP模式的運用進行支持，并對操作流程做出了明確的規定，為之后PPP模式的快速發展奠定了基礎。
（三）推廣政府購買服務
1.國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》國辦發〔2013〕96號
政府向社會力量購買服務的內容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務，突出公共性和公益性。教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域，要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度。非基本公共服務領域，要更多更好地發揮社會力量的作用，凡適合社會力量承擔的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔。
2.《政府購買服務管理辦法》財綜〔2014〕96號
政府購買服務管理辦法對政府購買服務應該遵循的原則、購買主體和承接主體、購買內容、購買方式及程序、預算及財務管理、績效和監督管理均作出了規定，是可以自成體系的一個管理辦法。
四、嚴控隱性債務，規范發展PPP（2017年至今）
（一）政府購買服務及PPP模式在發展中出現的問題
1.隨著國家不斷出臺支持政策，政府購買服務的規模不斷擴大，各地基本公共服務項目的購買服務工作取得明顯成效，公共服務供給的質量和效益得到很大的提高。但是，政府購買服務在發展過程中也出現了一些問題，異化成為一種違規的地方政府融資渠道，如：（1）利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債；（2）通過政府購買服務向金融機構、融資租賃公司等非金融機構進行融資；（3）簽訂應付(收)賬款合同幫助融資平臺公司等企業融資等問題。
2．2014年-2017年為PPP的高速發展階段，隨著PPP模式在全國的推廣、發展，在運用過程中出現了各種問題：（1）支出責任“固化”問題，表現為一些地方政府為了吸引社會資本和金融機構快上、多上項目，通過BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式實施PPP項目；（2）支出上限“虛化”問題，對于PPP項目支出責任不得超過預算支出10%的規定，一些地方政府認識不到位，把關不嚴、執行不力，還有些地方政府能力不匹配，對當地財力和支出責任測算不準確，導致財政承受能力論證流于形式，失去了“安全閥”功效，很可能加劇財政中長期支出壓力；（3）運營內容“淡化”問題，無運營或運營責任缺失，異化成加長版的BT等；（4）適用范圍“泛化”問題，將不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的商業開發、招商引資的包裝成PPP等。
（二）規范發展PPP 的政策演進
在規范發展PPP的過程中出臺了一系列的政策文件，如50號文、87號文、92號文、34號文、54號文、10號文等政策文件，對PPP的依法合規發展進行了約束。
1. 財政部《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）在規范地方政府債，健全管理機制的同時，并非斬斷地方政府一切融資渠道，而是將正規融資途徑以外的不規范的渠道予以清理。因此，從文件實施的附帶效應來看，對以PPP模式展開的基建投資產生利好，而正是由于PPP模式是一種政府與社會資本共同出資設立項目公司進行的投資行為，政府并不由此背負債務，可以說是一種舉債轉為股權投資的變化。50號文對地方政府融資產生了重大的影響，清理地方政府融資擔保、在限額內允許地方政府舉債，這有助于化解地方政府債務風險，對地方政府融資而言，可以起到約束性、清晰化的作用。
2. 財政部《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）嚴格規范政府購買服務預算管理，嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資。對購買服務濫用和虛構合同等予以禁止，同時加強預算管理。
3. 財政部辦公廳《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）是對PPP異化提出來解決措施，特別是強化了運營和績效考核的理念和具體要求：未建立按效付費機制不得入庫，包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的；項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的。
4. 財政部《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》（財預〔2018〕34號）是從資金源頭斬斷了金融機構直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門的融資通道，又斬斷了平臺融資的通道。
5. 財政部《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》(財金〔2018〕54號)對核查存在問題的173個示范項目分類進行處置，并強調引以為戒，加強項目規范管理，切實強化信息公開，接受社會監督，建立健全長效管理機制。
6. 財政部《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）再次重申“推廣PPP模式，是黨中央、國務院作出的一項重大決策部署；PPP模式對于有效防控地方政府隱性債務風險、落實“六穩”工作、補齊基礎設施短板，推動經濟高質量發展具有重大積極作用”,提出了PPP規范發展的總體要求，是今后依法合規運用PPP模式的綱領性文件。
五、地方政府融資合規路徑
通過對我國政府地方政府融資渠道和融資政策的演進研究可以看出，新舊融資渠道在不斷地發展、規范。發展至今，采用依法合規的債券和PPP模式進行融資是地方政府舉債的合規渠道。
（一）債券
2014年預算法和國發〔2014〕43號文實施后，地方政府只能通過發行地方政府債券的方式來舉借債務，且必須在全國人大批準的限額內發行。發行主體為省、自治區或直轄市級政府，地（州、市）級政府僅能通過省級轉貸。
由于地方政府債券具有較強的計劃分配性，要考慮到各區域間有計劃性的平衡發展，其規模不可能太大。還有分散、資本金要求高壓力大、期限短、適用范圍窄(專項債)的特點，也是項目需求的制約因素。一些急需上馬的大型、長周期項目無法利用政府債券。
（二）PPP模式
實踐中看，地方政府對PPP項目更可控(由地方根據政策和需要發起)、也更具可操作性(政府配套支出可大可小)。而且還有額度大、周期長、資本金壓力小、杠桿作用明顯、適用范圍廣、平滑支出責任等特點。在宏觀層面，PPP改革把國家治理體系和治理能力現代化的要求在公共服務領域落實為一項實實在在的、可操作的政策機制；在中觀層面，PPP改革推動了行政體制、財政體制和投融資體制改革；在微觀層面，PPP改革倡導物有所值理念，在項目管理層面，通過公平競爭、全生命周期管理、風險分配、績效付費、透明公開等創新管理手段，鼓勵社會資本創新提質增效，使政府少花錢、多辦事、辦好事。
作者簡介：
袁曉波（1964-），男，湖北宜都人，上海財經大學PPP研究中心專家委員會委員、河南省財政廳和湖北省財政廳PPP專家庫入庫專家、副研究員、上海竑壹管理咨詢中心合伙人，研究方向：PPP、地方政府投融資。
葉夢麗（1996-），女，河南駐馬店人，上海竑壹管理咨詢中心項目經理，研究方向：PPP、地方政府投融資。
豫公網安備 41170202000364號