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青松智庫(kù)

一、增減掛的定義

增減掛全稱城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，它是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即新建地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。（中華人民共和國(guó)國(guó)土資源部國(guó)土資發(fā)〔2008〕138號(hào)）

若要增加A區(qū)域的建設(shè)用地，則須減少B區(qū)域的等量的建設(shè)用地，將其整理成耕地。A、B區(qū)域建設(shè)用地總量保持不增加，耕地面積保持不減少。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，是指通過(guò)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，節(jié)余的可用于城鎮(zhèn)建設(shè)用地的指標(biāo)。

A區(qū)域城鎮(zhèn)化程度高，基建速度快，自身的建設(shè)用地指標(biāo)滿足不了其發(fā)展的需要。B區(qū)域發(fā)展速度相對(duì)緩慢，城鎮(zhèn)化程度低，將其農(nóng)村院落、工礦廢棄地整理成耕地，節(jié)余了大量建設(shè)用地指標(biāo)。A區(qū)域向B區(qū)域購(gòu)買節(jié)余指標(biāo)，就形成了增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的流轉(zhuǎn)。

二、增減掛的種類

一類，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域流轉(zhuǎn)：B區(qū)域的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可以在全國(guó)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。B區(qū)域只能為三區(qū)三州（西藏、四省藏區(qū)、南疆四地州、四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州）及其他深度貧困縣。（《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》國(guó)辦發(fā)〔2018〕16號(hào)）

二類，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)省內(nèi)流轉(zhuǎn)：B區(qū)域的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可以在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。B區(qū)域一般為各省的集中連片特困地區(qū)、國(guó)家（省級(jí)）扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣和開(kāi)展易地扶貧搬遷的貧困老區(qū)。涉及的各個(gè)省份基本都已出臺(tái)了管理辦法，辦法中均將準(zhǔn)入?yún)^(qū)縣列出名單。如安徽的皖國(guó)土資〔2016〕154號(hào)、江蘇的蘇政辦發(fā)〔2017〕101號(hào)、陜西的陜國(guó)土資規(guī)發(fā)〔2016〕90號(hào)。

三類，增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)市內(nèi)流轉(zhuǎn)：B區(qū)域的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可以在市域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。在部分省份出臺(tái)的管理辦法中，將省內(nèi)一部分達(dá)不到節(jié)余指標(biāo)省內(nèi)流轉(zhuǎn)條件的區(qū)縣給予了市內(nèi)流轉(zhuǎn)的政策。如江蘇的蘇政辦發(fā)〔2017〕101號(hào)。一類的指標(biāo)調(diào)出區(qū)域只能為三區(qū)三州及其他深度貧困縣，范圍較小，且指標(biāo)的流轉(zhuǎn)由國(guó)家統(tǒng)籌，市場(chǎng)化程度低。二類的指標(biāo)流出區(qū)域?yàn)楦魇」芾磙k法中準(zhǔn)入的區(qū)縣，指標(biāo)通過(guò)在省級(jí)平臺(tái)公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式成交，具備一定的市場(chǎng)化程度。三類只在部分省域內(nèi)存在，其對(duì)于部分不符合二類準(zhǔn)入的區(qū)縣給予市內(nèi)指標(biāo)流轉(zhuǎn)的政策，流轉(zhuǎn)面較窄。

三、增減掛的政策背景

1、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）文件提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。”

2、《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)>的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2005〕207號(hào))國(guó)土資源部迅速貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院文件精神開(kāi)展試點(diǎn)工作。該文件確定天津、浙江、江蘇、安徽、山東、湖北、廣東、四川等省（市）作為業(yè)務(wù)試點(diǎn)，構(gòu)建了增減掛雛形。

3、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕138號(hào)）該文就國(guó)土資發(fā)〔2005〕207號(hào)作出微調(diào)，是各省管理辦法的基礎(chǔ)

4、《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕47號(hào)）該文對(duì)于試點(diǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的擅自擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、強(qiáng)拆等問(wèn)題予以糾正

5、《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（2015年11月29日）該文明確“利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷”。

6、《國(guó)土資源部關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2016〕2號(hào)）國(guó)土資源部迅速貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院文件精神開(kāi)展利用增減掛支持扶貧開(kāi)發(fā)及搬遷工作。該文對(duì)于“利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷”提出具體措施，包括“拓展貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)使用范圍，規(guī)范扶貧開(kāi)發(fā)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)使用管理, 規(guī)范增減掛鉤資金收益管理等。”確定“集中連片特困地區(qū)、國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣和開(kāi)展易地扶貧搬遷的貧困老區(qū)此前產(chǎn)生至今尚未使用的節(jié)余指標(biāo)，可按規(guī)定在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。”

7、《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步運(yùn)用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅(jiān)的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2017〕41號(hào)）該文肯定了增減掛工作已取得的成果，“河北、山西、吉林、江蘇、安徽、江西、河南、廣西、重慶、四川、貴州、陜西、青海等省份進(jìn)行了節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)交易，推進(jìn)措施得力，節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)規(guī)模大、效益顯著，共流轉(zhuǎn)使用節(jié)余指標(biāo)7.16萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)收益169.83億元。”并明確“省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣可以將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。”