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作者：劉尚希
對地方政府的債務風險大小的判斷，是難以通過債務規模進行衡量的，關鍵是要看債務資金的使用效率，因為債務的有效運用可以促進經濟增長，形成良性循環，進而降低債務風險。在提高債務資金使用效率方面，積累人力資本，通過公共服務提升勞動者的素質和技能，這對地方的高質量持續發展無疑更重要。
目前對于財政風險的理解，一部分人從財政收支的角度，認為財政出現缺口或者財政債務增加即為財政風險，實際上這并不準確。財政風險包含兩個層次：第一個層次是宏觀層面的財政風險。這是對于政府作為公共主體（也是行政主體）而言的。政府擁有公共資源，但當其不足以用來履行公共責任時，就會對經濟社會的穩定和發展產生損害或帶來不良后果，這樣一種可能性就是財政風險。這個意義上的財政風險，很顯然就是政府風險。有的把財政風險理解為財政部門的風險，這是以“部門思維”來看待財政風險。而一般所講的財政風險實質指的是政府風險，與防范化解公共風險是內在關聯的。若不考慮公共風險，政府有多少錢，就花多少錢，則無所謂財政風險了。第二個層次是微觀層面財務意義上的財政風險。這是對于政府作為民事主體（機關法人）而言的，在收入、支出和資產、負債等方面有相應的權利和義務，其權利受損和其義務違約，都是財政風險。我們平常所說的財政風險，多數是從這個意義上來理解的，即政府作為一個民事主體，面臨著債務到期不能償還的可能性。但地方國企、城投公司或投融資平臺，也是民事主體，其債務不能償還的風險是政府的或有風險，不能直接歸之為政府財政風險。
以上兩個層次的風險是相互關聯的，政府不能及時償還債務，出現違約，其實也就是不能履行民事責任義務。政府作為債務人時，屬于民事主體，《民法典》明確規定，民事主體包括機關法人（政府機構），當政府不能償債、出現違約時，屬于民事責任風險。但政府不僅屬于民事主體，還屬于公共主體（行政主體），作為公共主體履行的是公共責任，當政府沒有足夠的財力去履行公共責任時，國家的經濟穩定、社會穩定以及公共服務的提供等，政府便沒有能力去完成了，這很顯然會對經濟社會的發展和老百姓帶來損害。從這個意義來說，對財政風險的探討，就不能局限于債務風險來就債務論債務，而要與公共風險聯系起來。在此意義上，財政風險是公共風險的轉化。但從這一層面來理解財政風險的人不多，普遍的看法還是從民事主體這個角度，即把政府當成一個民事主體，債務不能及時償還時可能出現的風險。這是微觀層面的財務意義上的財政風險，與作為政策工具來對沖公共風險的財政風險是有明顯差異的，前者是被動形成的結果，后者是主動選擇的目標。債務風險是政府償債可能違約（民事契約）的風險，而財政風險則是政府公共責任（防范化解公共風險）履行可能違約的風險。為了在公共責任上不違約（社會契約），政府不得不以民事主體身份來進行債務融資，以彌補公共資源的不足，從而產生了債務風險。在這個意義上，政府的債務風險是財政風險衍生出來的一種結果，而其源頭還是在防范化解公共風險的這種公共責任，而承擔這種公共責任是政府作為公共主體的基本職責（包括法定職責和公義推定職責）?？床坏竭@一點，僅僅從財務上來防控債務風險是遠遠不夠的，這只是一種技術上的事后的管理措施。
一、地方政府財政風險的理解
地方政府財政風險也顯然包括兩個層面，一方面是地方政府難以履行公共責任的風險，另一方面是政府作為民事主體，可能難以及時償還債務、出現債務違約的風險。兩個層次的財政風險，是政府作為行政主體和民事主體分別來體現的。在當前疫情條件下，財政的基本責任是對沖疫情風險，維持經濟和社會的穩定，為此提供財力支撐。即財政的基本職能是要給經濟社會的運行注入確定性，防范化解公共風險，降低公共風險水平。
當政府作為民事主體，自身不能及時償還債務，有可能出現違約時，意味著政府自身也在制造風險，為經濟社會帶來了新的不確定性。這種新的不確定性帶給市場和社會負面影響，形成新的公共風險。所以，政府要履行好自己的公共職責，要防范化解經濟社會中的公共風險，但也不能帶來新的公共風險。所以，財政風險與公共風險要進行權衡。當公共風險大于財政風險時，就需要財政去對沖公共風險，降低公共風險水平。當財政風險已經大于公共風險時，也要把更多的注意力放在財政風險方面，使得財政變得更加穩健，避免財政風險轉化擴散為公共風險。財政風險實質上也是公共風險的一部分，同時又作為對沖公共風險的工具在使用。這就是財政風險的特殊性。
從原理上講，通過財政來防范化解公共風險，其實也就是以財政風險去對沖公共風險。簡化一點，就是以風險對沖風險。這就是風險權衡原理：在一個不確定性世界，風險是不能消除的，人們只能通過提高認識能力（識別風險）和構建能力（組織、制度）去適應風險，從而對沖、轉化、轉移和分散風險。也可以說，人們只能是通過排序去選擇風險。例如，疫情帶來的風險，屬于社會領域的公共風險，給生命和健康帶來嚴重危險，這需要財政去對沖。同時，疫情風險又引發了經濟領域的公共風險，給經濟運行和民生保障造成了巨大的沖擊。為了阻遏新冠病毒傳播，不得不選擇嚴格的全面隔離措施，也就選擇了另一種風險：經濟下行和收入下降的風險。這也需要財政來進行對沖。所以疫情期間的財政政策，既要針對公共衛生領域，又要針對經濟和社會民生領域。例如在公共衛生領域里的免費救治，為防疫物質的生產提供各種補貼等，同時針對經濟社會領域出臺各項政策來保市場主體和基本民生。在這種條件下，同時意味著國家選擇了另一種風險：加大公共責任風險，進而財政的宏觀風險擴大。在疫情面前，世界各國都做出了這種選擇，其差異僅僅在于風險重要性程度的排序不同，風險權衡的具體做法也不同。
財政在對沖風險時，其自身風險也會加大，因為當財政資源不足時，就必須通過借債的方式來增加財政資源。在這種情況下，財政自身的微觀風險實際是擴大的，表現為財政赤字和債務擴大?！ ?/span>2020年，我國的赤字水平是前所未有的擴大，赤字率安排3.6%以上，債務規模也是前所未有的擴大。2020年發行的政府債券（包括中央政府債券和地方政府債券）一共8.51萬億元，規模超過了以往任何一個年份。政府要履行公共責任去對沖公共風險，當資源不足時，只能是去通過借債的方式來擴大公共資源，同時又出臺了很多減稅降費政策，讓財政承擔了更多風險。2020年減稅降費方面進一步加大了力度，預期超過2.5萬億元，財政風險也因此進一步擴大?？傮w來看，在疫情沖擊下，財政風險被急劇放大。
也就是說，疫情不僅僅是對經濟、人們的生活和社會帶來沖擊，對財政自身也帶來了巨大沖擊。因此，我們除了要關注財政如何發揮作用外，更要注意的是，財政自身受到的影響也是非常大的，財政能力在弱化，財政收入在大幅度減少。在這種情況下，財政還要去對沖風險，毫無疑問，財政承受的壓力是前所未有的。
在此背景下，地方政府所承受的壓力更大。地方政府財政一方面是受到疫情的沖擊，有些基層政府財政減收達到50%以上，在這種情況下，保證地方的基本財政能力出現了困難，因此國家統一安排擴大地方債券的發行，包括地方一般債券和專項債券，同時將新增赤字的1萬億元和抗疫特別國債的1萬億元直達市縣基層，通過這些措施來增強地方政府的財政能力，幫助地方政府對沖風險來恢復經濟社會的秩序。
二、如何評判地方政府債務風險？
地方政府債務的形成，它是有一個背景的，地方政府存量債務也是一定宏觀經濟環境下形成的。例如在2008年國際金融危機的沖擊下，為了讓地方政府在對沖國際金融危機中發揮更大的作用，鼓勵地方政府成立了各種投融資平臺，通過市場融資方式，累積了大量的地方政府債務，之后逐漸采取了一些措施化解這些存量債務，其中一個辦法是允許地方政府發行債券去置換借貸形成的債務，使得這些債務利息負擔減輕，地方債務增長也得到有效控制，其債務風險也得到抑制。
但是在當前條件下，突如其來的疫情風險，又需要地方政府去發揮它應有的作用，只能讓地方政府去借更多的債。但這次的融資方式與2008年不同，主要是給地方政府下達可發行債券的限額，讓地方政府通過債券市場自主發行，對原有的一些在建項目，投融資平臺也可以適當向銀行等金融機構去借債，以保證項目的正常資金需求。但主要融資方式還是發行債券，由中央給地方政府發債券的上限，實際上屬于有控制的允許地方政府去發債。這也是控制地方債務風險的一種方式。
但是，地方政府債務風險是難以通過債務規模去進行衡量和判斷的，關鍵是要看如何使用。也就是說，我們不能僅僅局限于債務規模本身去評判地方政府債務風險有多大，因為借債的目的是要對沖當前的風險以及未來的風險。例如專項債券是用于投資的，那么有效的投資就可以變成優質的資產。對于地方來說，就可以改善投資環境和基礎設施，為地方經濟社會發展增強后勁；用于公共服務，就可以積累人力資本，對地方高質量發展具有基礎性作用。這樣，債務的使用就是有效的，有效性體現在能改善基礎設施，能擴大人力資本積累，從而可以增強當地經濟社會發展的后勁。同時，通過地方的努力，國家公共風險水平也會降低，經濟社會發展的環境具有更大程度的確定性，實現可持續的經濟增長。在這種條件下，國家財政能力和地方財政能力都會增強，償債能力也就更有了保障。
實際上，觀察地方政府債務風險的大小，要從負債率來看。負債率的分子為地方政府的債務規模，包括專項債券、一般債券，分母為地區生產總值（地方GDP規模）。當經濟增長快于債務增長時，地方負債率就會下降，債務風險就會收斂。債務的有效使用可以促進經濟增長，分母就會擴大，進而形成良性循環，從宏觀上看，地方政府債務風險是下降的，但若反過來，當前債務規模即使得到了控制，而債務沒有得到有效使用，債務沒有帶來經濟增長，那么，地方債務風險毫無疑問是擴大了，意味著償還債務的能力在減弱。
因此，我們在考察地方政府債務風險時，不能只是通過現有債務規模的大小來評判，那是沒有意義的。如何用好債務資金，才是防范地方政府債務風險的關鍵所在。在當前疫情的沖擊下，需要擴大債務來對沖公共風險。通過對沖風險，注入確定性，降低公共風險水平，地方的經濟增長能得到有效的恢復，經濟規模擴大了，現在債務規模即使有所擴大，實際上也不會形成未來的風險隱患。通過債務手段，反而是對沖了未來的風險。
三、如何更有效地使用地方債？
地方政府發債的年度規模和上限是由全國人大審議決定的，先是分到各?。ㄊ小⒆灾螀^），各省發債籌資，再分到各市縣。市縣沒有發債權，由省級政府來發債，但使用主要是在市縣政府。
那么，如何來分配發債指標？按照常規的思路，財政困難的地區多分一點，但這樣的方法沒有考慮到風險問題。從風險防控的角度來觀察，應該是按照債務資金使用能力大小來分配，能力強的地區應多分，能力弱的地區應該少分。有效使用債務資金能力的大小，應當作為分配債務指標、債務資金的一個評判標準。
目前采取的“紅綠燈”方式有很大的局限性，紅燈表示高風險，綠燈表示低風險。紅綠燈是通過負債率、或債務率計算而來，但問題是，紅燈和綠燈不一定能夠反映潛在的資金使用能力。有的地區雖然亮起了紅燈，即債務規模占經濟規模比重超出了設定值，但可能是更有能力去運用好資金的地區，在這種情況下，實際上它的風險是更低的。有的地區可能債務風險顯示為綠燈，但可能資金使用的能力較低，分配更多的債務指標，可能將來風險反而更大。因此，采用“紅綠燈”這種方式具有一定的作用，但它是靜態的，忽略了有效使用債務資金能力，這樣去衡量和判斷債務風險會產生較大的偏差，導致區域風險誤判。
對于債務資金使用能力該如何評判？首先是地方政府的管理能力，包括財政部門的管理能力和管理水平，這些可以通過地方政府的理念、具體做法、項目庫的準備等指標進行衡量。例如是否出現“錢等項目”的情況，如果出現這種情況，說明地方政府在經濟社會發展、投資規劃方面的能力是有缺陷的，是能力不足的。而在“項目等資金”的地區，說明該地區具有良好的規劃能力和行動能力，由此可以推知，其資金使用能力更強。對這種地方政府能力的綜合評估，不能被賬本上的財務指標所替代。
從債務資金用途上來說，有用于物的項目，也有用于人的項目。用于物的項目主要是補基礎設施的短板，包括城市公共設施的短板。用于人的項目主要是補人的短板，比如大量的勞動力缺乏勞動技能，那么就需要對勞動力進行培訓，積累人力資本，通過公共服務提升勞動者的素質和技能，這對提升地方的發展潛力無疑是非常有利用的。人口的數量已經消失，只能靠人口的質量紅利來彌補，這也是實現可持續發展、高質量發展的必要條件。有的國家之所以陷入中等收入陷阱，根源在于沒有通過新的制度安排來提升人口質量紅利。
從高質量發展的要求來講，地方人力資本的積累變得越來越重要，盡管社會基礎設施不可或缺，但人力資本的積累在數字化驅動的發展中將起更加重要的作用，甚至是決定性的因素。如果債務資金能更好地促進人力資本的積累，促進人的素質和能力的提高，債務資金發揮的作用就更大、更持久，而且將改寫傳統的基于物的代際公平理論，從立足于人來縮小社會貧富差距。
當前“六?！闭咧邪吮；久裆?，也要從人力資本這個角度去考慮。過去長期來把基本民生理解為解決基本的生活困難，主要是從社會權利和社會福利的角度來理解的，這是遠遠不夠的。從發展的視角來分析，其實保基本民生也是要?；灸芰ΓūＵ蟿趧幽芰?、提升勞動技能等等，而勞動的基本能力、基本技能需要基本營養、基本醫療、基本教育、基本住房等方面的基本保障。政府不僅要提供這些基本公共服務，還要讓這些基本公共服務轉化為人的基本能力。在這個意義上，政府所提供的公共服務，尤其是基本公共服務，當和人的發展有機結合起來的時候，就實現了效率和公平的有機融合，從而超越效率和公平“兼顧”的這種機械式板塊結合。這有利于從根本上對沖當前和未來的公共風險。
作者簡介：劉尚希，經濟學博士，博士生導師，中國經濟50人論壇成員。現為財政部財政科學研究所研究員，黨委書記、所長，國務院政府特殊津貼專家，國家“百千萬人才工程”國家級專家。
（來源：清華金融評論）
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