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駐馬店市財(cái)政局局長(zhǎng) 李瑞紅

   這次長(zhǎng)沙培訓(xùn)班收獲很大，感觸很多，進(jìn)一步打開(kāi)了思路、理解了政策、掌握了方法。通過(guò)這次學(xué)習(xí)，也反思了我們自己的工作，找到了短板，明確了努力的方向。結(jié)合這次學(xué)習(xí)和工作實(shí)際，我就做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債談幾點(diǎn)體會(huì)。

   一、充分用好專(zhuān)項(xiàng)債政策

 專(zhuān)項(xiàng)是為了開(kāi)前門(mén)堵后門(mén)，是擴(kuò)大政府投資、逆周期調(diào)節(jié)的有效舉措。今年專(zhuān)項(xiàng)規(guī)模明顯增大、節(jié)奏不斷加快。截至目前，2020年我市已發(fā)行三批新增專(zhuān)項(xiàng)債券87.67億元，是2019年全年總額度的1.6倍，額度及增幅均居全省前列。近期省財(cái)政廳通知建立專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行評(píng)審常態(tài)化機(jī)制。

   目前專(zhuān)項(xiàng)債券的支持領(lǐng)域主要11大領(lǐng)域，分別是鐵路、軌道交通、城市停車(chē)場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施等能源項(xiàng)目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，公共衛(wèi)生設(shè)施，城市供熱供氣等市政設(shè)施，有一定收益的應(yīng)急醫(yī)療救治設(shè)施和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等。

   專(zhuān)項(xiàng)債利率低、期限長(zhǎng)，是中央鼓勵(lì)的合規(guī)舉債，我們一定要高度重視，積極專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的謀劃包裝，爭(zhēng)取更多的低成本資金。政府投融資有多種方式，專(zhuān)項(xiàng)債無(wú)疑應(yīng)該是當(dāng)前的首選。

   二、存在的問(wèn)題及原因

 2018年以來(lái)，我市專(zhuān)項(xiàng)債券申報(bào)發(fā)行工作取得較好成績(jī)，額度及增幅均居全省前列，尤其是2020年以來(lái)，市政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視專(zhuān)項(xiàng)債券申報(bào)發(fā)行工作，專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目個(gè)數(shù)和申報(bào)金額均有大幅提高，申報(bào)工作得到省財(cái)政廳債務(wù)辦的高度認(rèn)可，分配額度也體現(xiàn)了申報(bào)工作的成效。但仍然存在項(xiàng)目謀劃不足和支出進(jìn)度較慢的問(wèn)題，需要高度重視。

（一）項(xiàng)目謀劃不足

主要體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是項(xiàng)目謀劃數(shù)量額度不均衡。總體來(lái)看，部分縣項(xiàng)目個(gè)數(shù)和申請(qǐng)額度較大，但市本級(jí)及個(gè)別縣項(xiàng)目還是較少，申請(qǐng)金額也不大。截至目前，今年市級(jí)專(zhuān)項(xiàng)債券分配額度已達(dá)到去年的3倍，但一半以上都是幾個(gè)區(qū)的項(xiàng)目，市本級(jí)只發(fā)行了婦女兒童醫(yī)院、第二人民醫(yī)院和中華路停車(chē)場(chǎng)三個(gè)項(xiàng)目，市本級(jí)已入庫(kù)未發(fā)行的也只剩技師學(xué)院和黃淮學(xué)院兩個(gè)項(xiàng)目，市本級(jí)絕大部分部門(mén)和單位沒(méi)有謀劃和申報(bào)項(xiàng)目。根據(jù)目前“資金跟著項(xiàng)目走”的政策導(dǎo)向，下一步市本級(jí)可能會(huì)因?yàn)闆](méi)有項(xiàng)目導(dǎo)致不分配專(zhuān)項(xiàng)債券額度。二是謀劃的項(xiàng)目質(zhì)量不高。審核項(xiàng)目資料時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分縣區(qū)和單位對(duì)沒(méi)有收益或者收益較低的項(xiàng)目，采取做大收入、壓縮支出等方式硬平衡假平衡。例如，有些項(xiàng)目謀劃的收益點(diǎn)根本無(wú)法落實(shí)，有些項(xiàng)目收益測(cè)算虛高到不合常理。這樣的項(xiàng)目極有可能誘發(fā)專(zhuān)項(xiàng)債券兌付風(fēng)險(xiǎn)，甚至有被定性為通過(guò)虛假手段獲取財(cái)政資金的可能。三是項(xiàng)目謀劃的深度不夠。審核發(fā)現(xiàn)，部分項(xiàng)目的可研是為了申報(bào)項(xiàng)目匆忙制作的，沒(méi)有經(jīng)過(guò)深入調(diào)研評(píng)估，在此基礎(chǔ)上制作的實(shí)施方案和評(píng)價(jià)報(bào)告也是不扎實(shí)的。資金到位后發(fā)現(xiàn)原來(lái)做的可研無(wú)法實(shí)施，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法順利推進(jìn)，債券資金不能按計(jì)劃支出。

   項(xiàng)目謀劃不足的主要原因還是重視不夠，債券項(xiàng)目謀劃的常態(tài)化機(jī)制未有效建立，都是通知來(lái)了臨陣抱佛腳，由于時(shí)間緊迫只能拍腦袋想項(xiàng)目。 

   （二）支出進(jìn)度較慢

   專(zhuān)項(xiàng)債券資金原則要求當(dāng)年支出完畢，且必須支出到對(duì)應(yīng)項(xiàng)目上，尤其是2018年以來(lái)發(fā)行的自平衡專(zhuān)項(xiàng)債券，項(xiàng)目發(fā)行資料是在互聯(lián)網(wǎng)上向公眾公示過(guò)的，將來(lái)還要用項(xiàng)目自身收益償還本息，因此債券資金必須支付到對(duì)應(yīng)項(xiàng)目上，絕對(duì)不允許挪用。但據(jù)旬報(bào)統(tǒng)計(jì)，截至今年5月31日，全市2018年新增專(zhuān)項(xiàng)債券尚有5.67億元未支出，2019年全市支出進(jìn)度65%，23.81億元未支出，2020年前兩批支出進(jìn)度僅有21%。雖然提前批次資金下達(dá)時(shí)間較晚，但當(dāng)初申報(bào)時(shí)就要求發(fā)行項(xiàng)目必須是可以立即開(kāi)工的項(xiàng)目，且資金要在一季度支出完畢，實(shí)際支出進(jìn)度與申報(bào)時(shí)的支出進(jìn)度承諾嚴(yán)重不符。

   債券資金支出進(jìn)度慢的主要原因是項(xiàng)目前期謀劃不足，資金到位后因項(xiàng)目不能按計(jì)劃實(shí)施導(dǎo)致資金無(wú)法支出；另一方面，通過(guò)了解各縣區(qū)庫(kù)款情況，未支出的債券資金并未結(jié)存國(guó)庫(kù)，而是挪作他用，存在擠占、挪用專(zhuān)項(xiàng)債資金的問(wèn)題。

   三、工作建議

根據(jù)目前政策導(dǎo)向，在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，專(zhuān)項(xiàng)債券仍會(huì)保持較大規(guī)模的增加，并將成為地方政府打開(kāi)前門(mén)主要渠道。在目前建設(shè)資金缺口較大，其他融資途徑越來(lái)越難的情況下，務(wù)必要高度重視新增專(zhuān)項(xiàng)債券,以更大的力度推動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的謀劃包裝，全面加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債的“借、用、還”管理。

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

領(lǐng)導(dǎo)重視與否、管與不管，結(jié)果差異巨大，建議市政府領(lǐng)導(dǎo)繼續(xù)重視、支持、推動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)債券申報(bào)工作，縣區(qū)、市級(jí)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人也要進(jìn)一步提高對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券工作的重視程度，將專(zhuān)項(xiàng)債券的項(xiàng)目謀劃、包裝當(dāng)作一項(xiàng)常態(tài)化和中心工作來(lái)做。

   （二）加強(qiáng)項(xiàng)目謀劃

去年9月4日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)強(qiáng)調(diào)，按照“資金跟著項(xiàng)目走”的要求，專(zhuān)項(xiàng)債額度向手續(xù)完備、前期工作準(zhǔn)備充分的項(xiàng)目?jī)A斜；今年3月31日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)再次強(qiáng)調(diào)：按照“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目多、風(fēng)險(xiǎn)水平低的地區(qū)給予傾斜。在這次培訓(xùn)班上，老師對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債總結(jié)的關(guān)鍵詞就是“項(xiàng)目”：有收入的項(xiàng)目、準(zhǔn)備充分的項(xiàng)目、合規(guī)的項(xiàng)目。所以必須做好專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目的謀劃。

   一是精準(zhǔn)把握政策。要緊緊圍繞黨中央國(guó)務(wù)院確定專(zhuān)項(xiàng)債券重點(diǎn)支持的“7+4”領(lǐng)域，堅(jiān)持以重大政策落實(shí)為主線(xiàn)，以部門(mén)行業(yè)規(guī)劃為引領(lǐng)，以重點(diǎn)支持領(lǐng)域?yàn)闇?zhǔn)繩，進(jìn)一步加大工作力度，準(zhǔn)確把握政策要求，充分挖掘和全面梳理符合條件的專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目，抓緊完善新籌劃項(xiàng)目的前期手續(xù)，及時(shí)開(kāi)展項(xiàng)目評(píng)估，儲(chǔ)備更多優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，為爭(zhēng)取債券額度創(chuàng)造條件。

二是做實(shí)項(xiàng)目收益。自求平衡是專(zhuān)項(xiàng)債券的本質(zhì)特征，一點(diǎn)也不能摻假，這既是防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要原則，也是科學(xué)合理使用財(cái)政資金、提高財(cái)政資金使用績(jī)效的基本要求。項(xiàng)目收益實(shí)不實(shí)，可以結(jié)合周邊同類(lèi)項(xiàng)目歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)、收費(fèi)依據(jù)等綜合評(píng)判。在專(zhuān)項(xiàng)債券專(zhuān)項(xiàng)評(píng)價(jià)報(bào)告中，一定要實(shí)事求是，如實(shí)和全面反映項(xiàng)目自身收益，所使用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要真實(shí)、可靠、可信并明確列示。

   （三）加快支出進(jìn)度

專(zhuān)項(xiàng)債券支出進(jìn)度是影響債券資金效益的關(guān)鍵因素。按照國(guó)家規(guī)定，原則上政府債券發(fā)行后1個(gè)月內(nèi)要全部撥付到項(xiàng)目上，嚴(yán)禁將資金滯留國(guó)庫(kù)或沉淀在部門(mén)單位。省財(cái)政廳定期對(duì)各地債券支出進(jìn)度進(jìn)行通報(bào)，對(duì)支出進(jìn)度較慢的市縣扣減債券分配額度。各縣區(qū)、部門(mén)要加快專(zhuān)項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目資金支出進(jìn)度,盡早安排使用、形成實(shí)物工作量,推動(dòng)在建項(xiàng)目早見(jiàn)成效。

（四）確保按時(shí)償還專(zhuān)項(xiàng)債本息。專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行后半年就開(kāi)始付息，以后每半年付息一次，到期一次性?xún)斶€本金。今年7月份，我市有10.5億元專(zhuān)項(xiàng)債本息需要償還，最多的縣達(dá)4個(gè)億，縣級(jí)財(cái)政面臨短期壓力較大。各市縣必須及時(shí)籌措資金按期歸還本息，未及時(shí)歸還的，省財(cái)政廳除采取適當(dāng)方式扣回外，將暫停分配有關(guān)市縣債券額度，并將有關(guān)情況納入政府債券績(jī)效考核。政府專(zhuān)項(xiàng)債既要收益和融資自求平衡，又涉及政府信用，如果收益無(wú)法覆蓋本息，就必須使用財(cái)政資金歸還。所以，必須把專(zhuān)項(xiàng)債的“借、用、還”作為一個(gè)整體進(jìn)行謀劃和管理，做到有始有終、有借有還，切實(shí)防范專(zhuān)項(xiàng)債券的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

   四、下一步工作打算

財(cái)政部門(mén)作為專(zhuān)項(xiàng)債券管理的職能部門(mén)，負(fù)有組織指導(dǎo)項(xiàng)目申報(bào)、組織開(kāi)展入庫(kù)評(píng)審、歸集收入償還到期債券和配合主管部門(mén)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券使用管理實(shí)施監(jiān)督等職能。結(jié)合工作實(shí)際，提出如下工作打算：

（一）加強(qiáng)與發(fā)改部門(mén)的協(xié)調(diào)配合

按照今年3月13日財(cái)政部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于梳理新增專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金需求的文件要求，發(fā)改部門(mén)要充分發(fā)揮在制定建設(shè)規(guī)劃、熟悉建設(shè)項(xiàng)目等方面的作用，會(huì)同行業(yè)部門(mén)等抓緊梳理提出項(xiàng)目清單；財(cái)政部門(mén)要充分發(fā)揮在新增限額分配、項(xiàng)目融資收益平衡、專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行和風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的作用，會(huì)同相關(guān)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目清單審核后提出專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目資金額度需求。兩部門(mén)協(xié)商一致報(bào)本級(jí)政府同意后，逐級(jí)分別報(bào)省發(fā)改和省財(cái)政廳審核，確保項(xiàng)目單子和債券需求完全一致。

（二）加大市本級(jí)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目工作力度

各部門(mén)一定要高度認(rèn)識(shí)專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)的重要性，要搶抓政策機(jī)遇，提高責(zé)任意識(shí)，發(fā)揮職能作用，按照專(zhuān)項(xiàng)債券支持領(lǐng)域，深入挖掘本部門(mén)的符合專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行要求的重大項(xiàng)目。對(duì)于市委、市政府關(guān)注的重點(diǎn)項(xiàng)目要進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研，尋找收益點(diǎn)，探索可行性，盡量包裝成專(zhuān)項(xiàng)債。不能拘泥于個(gè)別領(lǐng)域、小額度項(xiàng)目，要解放思想、積極探索，成功包裝一批領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的、對(duì)我市經(jīng)濟(jì)建設(shè)有重大支撐作用的超大規(guī)模項(xiàng)目。

（三）加強(qiáng)對(duì)部門(mén)和縣區(qū)的政策指導(dǎo)

目前，自平衡專(zhuān)項(xiàng)債券還是個(gè)新生事物，宏觀規(guī)定性文件較多，指導(dǎo)性的操作規(guī)范較少，項(xiàng)目梳理篩選、成本測(cè)算、收益點(diǎn)的謀劃設(shè)計(jì)全靠單位部門(mén)和第三方機(jī)構(gòu)的主觀理解，缺少統(tǒng)一的、科學(xué)的規(guī)范和指導(dǎo)。下一步，計(jì)劃參考借鑒全省乃至全國(guó)范圍內(nèi)的成功發(fā)行案例，研究制定指導(dǎo)性申報(bào)指南，明確細(xì)化專(zhuān)項(xiàng)債券申報(bào)領(lǐng)域，建立清晰的負(fù)面清單，便于部門(mén)和單位有針對(duì)性地謀劃項(xiàng)目。同時(shí)堅(jiān)持優(yōu)中選優(yōu)的原則，對(duì)第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行綜合考評(píng)，建立中介機(jī)構(gòu)負(fù)面清單和末位淘汰機(jī)制，推動(dòng)項(xiàng)目評(píng)估質(zhì)量不斷提升。

（四）切實(shí)做好專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目合規(guī)管理

專(zhuān)項(xiàng)債券管理的核心是項(xiàng)目管理，加強(qiáng)項(xiàng)目謀劃是加快專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用進(jìn)度、提高債券資金使用效益、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的的重要措施。一是把好收益平衡關(guān)。部門(mén)和縣區(qū)申報(bào)項(xiàng)目必須有一定收益，融資規(guī)模要保持與項(xiàng)目收益相平衡，不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過(guò)度融資。二是明確項(xiàng)目資金投向。必須用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益比較明顯、群眾期盼、早晚要干的政府投資項(xiàng)目，嚴(yán)禁用于置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。三是優(yōu)先安排在建項(xiàng)目。對(duì)于新開(kāi)工項(xiàng)目，要前期手續(xù)完備、能夠盡快開(kāi)工建設(shè)，優(yōu)先安排納入相關(guān)規(guī)劃的國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目。四是統(tǒng)籌把握平衡。按照舉債與償債能力相匹配的原則和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展要求，妥善處理好擴(kuò)大投資和防范風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，合理確定本地區(qū)債券需求，堅(jiān)決防范法定政府債券風(fēng)險(xiǎn)。(來(lái)源：駐馬店財(cái)金研究期刊)